Empecemos por reproducir un par de notas que
afirman este mito:
Sin lugar para proyectos de la oposición en el
Congreso.
Que
el kirchnerismo convirtió el Congreso en una mera escribanía del Poder
Ejecutivo dejó de ser una novedad; la frase se acuñó como un lugar común en la
política argentina.
Resulta
sugestivo que la presidenta Cristina Kirchner, quien con frecuencia rescata sus
años como legisladora con añoranza, haya logrado el triste "triunfo"
de haber erradicado del Congreso la cultura parlamentaria, llevándolo a su pico
más bajo de decadencia. (...) año
tras año se sancionan menos leyes, sólo se privilegian aquellas que provienen
del Gobierno y, cuando no hay urgencias de la Casa Rosada, se priorizan
aquellas que pertenecen a legisladores oficialistas o a sus aliados. A la
oposición sólo le restan las migajas.
"Una
vez que Kirchner consolidó su poder y hegemonía, en 2005, la oposición fue
anulada. Sólo se priorizó la agenda del oficialismo, no se discutió nada fuera
de esa agenda y los textos se aprobaban en comisión sin que se les modificara
una coma. Incluso proyectos opositores que iban en cierta línea con los del
oficialismo fueron descartados", recuerda el diputado Federico Pinedo,
jefe del bloque de Pro.
(…) el profesor de la
Universidad de Berkeley, Steven Fish, expuso en un estudio que publicó en 2006
con un título elocuente: "Legislaturas más fuertes, democracias más
fuertes". Basado en un análisis cuantitativo y cualitativo de las
democracias jóvenes de Europa del Este, Fish encontró una correlación notable
entre el poder real que ejerce el Congreso de un país, la salud de sus partidos
políticos y el desarrollo democrático.
¿A qué conclusión general
llegaron? A una que debería resultar obvia, pero que en la práctica cotidiana
dista de serlo: "La presencia de una Legislatura poderosa es una bendición
indudable para la democratización".
"La tentación de
concentrar poder en el Ejecutivo es grande -dice-. La gente a menudo confunde
poder concentrado con poder eficiente y el (o la) presidente es usualmente el
beneficiario."
Así es como los votantes
solemos entregar cheques en blanco a quienes ocupan la Casa Rosada...
El Congreso puede dejar de ser una anodina
"escribanía".
Ahora observemos la siguiente nota que refuta este mito, basada en un estudio de un politólogo de la Universidad de
Maryland, Estados Unidos.
El mito de la escribanía.
El politólogo Ernesto
Calvo demuestra que el Parlamento
argentino es uno de los más “constrictivos de la autoridad presidencial” y que
tiene una tasa de sanción de proyectos del Ejecutivo por debajo de la media
latinoamericana.
“El
Congreso volvió a funcionar como una escribanía del kirchnerismo.” (Mauricio
Macri, PRO, marzo 2012). “Es fundamental tener un Parlamento independiente que
deje de ser una escribanía del Gobierno.” (Hermes Binner, PS, junio 2013).
“Venimos al Congreso a defender lo que nos pidió la gente con su voto. Vamos a
romper con la lógica de la escribanía.” (Sergio Massa, Frente Renovador, diciembre
2013). “Confiamos en poder torcer el destino de escribanía en que se ha
convertido el Parlamento.” (Mario Negri, UCR, enero 2014).
La
idea de que el Congreso es una institución subordinada al Poder Ejecutivo y que
sus integrantes son meros “levantamanos” a sueldo es uno de los clichés más
extendidos en el discurso de la dirigencia opositora local, replicado hasta el
hartazgo por algunos medios de comunicación.
Sin embargo, el politólogo argentino
Ernesto Calvo, profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad de
Maryland, se encarga de refutar esa afirmación,
“En comparación, el Congreso argentino desde
1983 rechaza consistentemente alrededor de un 41 por ciento de las propuestas
del Ejecutivo y modifica alrededor de un tercio de las iniciativas restantes
(21 por ciento del total). Estas tasas de rechazo y modificación posicionan al
Congreso argentino como uno de los más constrictivos de la autoridad
presidencial, no tan sólo en América latina, sino también en el resto de las
democracias”
Por
ejemplo, el Parlamento chileno (país modelo para buena parte de la oposición
política local) sanciona el 90 por ciento de las propuestas del Ejecutivo,
mientras que el de Brasil avala la casi totalidad de los proyectos fiscales del
Ejecutivo. La Argentina tiene una tasa de sanción de proyectos provenientes del
Ejecutivo por debajo de la media de sus pares latinoamericanos.
Calvo advierte que es “conceptualmente errónea” la idea de que
el rol del Parlamento argentino es actuar como “balance de poder” frente a un
presidente supuestamente avasallante. “A nivel conceptual, no existe una ‘tasa
apropiada’ de enmienda o de rechazo de leyes del Poder Ejecutivo.
De
acuerdo con el discurso de gran parte de la oposición, el manejo del Frente
para la Victoria como fuerza mayoritaria en el Parlamento aparece como
excepcionalmente negativo respecto de etapas políticas anteriores.
“El
Congreso del kirchnerismo es absolutamente indistinguible de otros congresos durante
los últimos 30 años. Cuando el Poder Ejecutivo ha contado con mayorías propias,
la proporción de proyectos aprobados que corresponden al presidente oscila
entre un 40 y un 50 por ciento”, afirma Calvo.
en
el período 1983-85, un 48,6 por ciento de las leyes sancionadas fueron
propuestas por el presidente Raúl Alfonsín y sus ministros, mientras que en la
actualidad el porcentaje es del 46 por ciento.
Otro
de los “mitos” sobre los cuales machaca permanentemente la oposición es la
resistencia del kirchnerismo al tratamiento de sus iniciativas.
“los
partidos de oposición en el Congreso argentino son decididamente influyentes en
la consideración y aprobación de legislación”. Esto incluye una tasa de
aprobación de proyectos relativamente elevada y una alta capacidad para obligar
al partido de gobierno a consensuar la “letra chica” de los proyectos de ley.
Sobre este tema, el
politólogo Andy Tow, autor del blog www.andytow.com, agrega que si bien puede ser poco
respecto del número de bancas que tiene dentro de las cámaras, “no es cierto
que les niegan todo ni que no quieren saber nada con sus intereses”. “Nunca se le quita la palabra. No se hace
todo intempestivamente. En el trabajo en comisiones se puede hablar cara a cara
porque es más informal, hay menos personas y es menos pomposo y ceremonial”, señala
Tow,
Ahora repacemos brevemente lo que dice el estudio de
Ernesto Calvo en sus propias palabras:
El Congreso de la democracia: mayorías y consensos.
Ernesto Calvo.
Universidad de Maryland,
Estados Unidos.
En
este artículo pretendo argumentar que esta imagen del Congreso argentino es
conceptualmente errónea y empíricamente falsa. A nivel conceptual, no existe
una "tasa apropiada" de enmienda o de rechazo de leyes del poder
ejecutivo. En segundo lugar, la Constitución y los reglamentos
administrativos de la Cámara de Diputados y Senadores no garantizan a los
bloques legislativos el derecho a sancionar un número de leyes proporcional al
número de bancas (aun cuando esto efectivamente ocurre y demostraré más
adelante). A lo sumo, garantizan el derecho de los bloques a acceder a
posiciones de autoridad en modo proporcional al número de sus bancas. Sin
embargo, como mostraré a continuación, en Argentina se ejerce un control
legislativo sobre el presidente que es más extenso que el de la mayoría de los
presidencialismos contemporáneos, tanto en América Latina como en el mundo (Saiegh,
2011; García Montero, 2009) y la tasa de aprobación de proyectos de los bloques
minoritarios es considerablemente mayor que en otros congresos comparables,
incluido el de los Estados Unidos.
A
nivel empírico, la imagen del Congreso argentino como una escribanía del poder
ejecutivo y a merced de mayorías arrolladoras es demostrablemente falsa. En
primer lugar, porque desde la transición democrática en 1983 el Congreso
argentino ha rechazado o enmendado una mayoría de proyectos de ley que fueron
propuestos por el ejecutivo, en contraste con muchos de sus pares de América
Latina. El Congreso de Chile, por ejemplo, sanciona alrededor del 90 por ciento
de los proyectos de ley del ejecutivo (Alemán y Navia, 2009) mientras que el Congreso
de Brasil aprueba la casi totalidad de los proyectos fiscales del ejecutivo
(Figueireido y Limongi, 2007). En comparación, el Congreso argentino desde 1983 rechaza
consistentemente alrededor de un 41 por ciento de las propuestas del ejecutivo
y modifica alrededor de un tercio de las iniciativas restantes (21 por ciento
del total). Estas tasas de rechazo y modificación posicionan al Congreso
argentino como uno de los más constrictivos de la autoridad presidencial, no
tan sólo en América Latina sino también en el resto de las democracias.
(...) la
mayoría de los proyectos aprobados por el Congreso desde la transición
democrática en 1983 fueron propuestos por diputados y senadores. En efecto,
alrededor de un 58 por ciento de la legislación sancionada por el Congreso a
partir de 1983 fue propuesta por diputados y senadores, mientras que tan sólo
un 42 por ciento de la legislación sancionada fue propuesta por el ejecutivo.
Esto contrasta nuevamente con gran parte de los presidencialismos del mundo, en
los cuales el poder ejecutivo es responsable por la mayoría de la legislación
que es aprobada.
Los
partidos de oposición en el Congreso argentino son decididamente influyentes en
la consideración y aprobación de legislación. Esto incluye una tasa de
aprobación de proyectos relativamente elevada y una alta capacidad para obligar
al partido de gobierno a consensuar la "letra chica" de los proyectos
de ley.
Ni arreando vacas ni arreando
gatos.
(...) en estos treinta años el Congreso es una de las instituciones
de la democracia que mejor ha funcionado. Sé que esta posición es poco popular,
refractaria al debate político, al discurso académico y al discurso
periodístico.
En
contraste con la nota periodística de Serra, quien afirma que la sanción de
legislación por parte de diputados y senadores ha sido durante el kirchnerismo
menor en cantidad que la de congresos anteriores y más favorable al bloque
mayoritario, el Congreso argentino ha sido extraordinariamente estable en la
consideración y sanción de leyes desde la transición democrática. En su
artículo, Serra afirmaba que desde 2007 el Congreso aprobó 567 leyes (alrededor
de 280 por año), de las cuales 262 fueron propuestas por el ejecutivo (46 por
ciento), 182 fueron propuestas por legisladores del bloque oficialista (32 por
ciento), 38 proyectos fueron propuestos por "aliados" (6,7 por
ciento) y 82 fueron elaborados por la oposición (14,5 por ciento). Otra forma
de interpretar los datos sería que de los proyectos aprobados por los
legisladores, un 63 por ciento fueron iniciados por el oficialismo, un 13 por
ciento por bloques no oficialistas que están cercanos al gobierno y 28,5 por
ciento fueron iniciados desde la oposición (82/287).
(...) el Congreso del kirchnerismo es absolutamente indistinguible de otros
congresos durante los últimos 30 años. Cuando el poder ejecutivo ha contado con
mayorías propias en el Congreso, la proporción de proyectos aprobados que
corresponden al presidente oscila entre un 40 y un 50 por ciento. En el primer
Congreso de la democracia, 1983-1985, un 48,6 por ciento de las leyes
sancionadas habían sido propuestas por Raúl R. Alfonsín y sus ministros, comparado
con el 46 por ciento actual. Más aún, durante el menemismo, la tasa de
aprobación de proyectos que fueron iniciados por el radicalismo se ubicó
consistentemente entre un 10 y un 15 por ciento del total de leyes (equivalente
a aproximadamente un tercio de los proyectos sancionados que habían sido
propuestos por los legisladores).
Los
datos del Congreso argentino en estos últimos 30 años son reveladores.
Contrario a la opinión muy difundida de que el Congreso es una escribanía del
poder ejecutivo, las tasas de consideración, enmienda y sanción por parte del
Congreso muestran que los legisladores no han sido "subsirvientes" ni
"recalcitrantes" respecto del poder ejecutivo.
Pero tanto Menem como Alfonsín tuvieron a su vez
que lidiar con Congresos "intratables" cuando sus administraciones
perdieron apoyo electoral (1987-1989 y 1997-1999). Cada presidente electo,
incluso en momentos de popularidad, sufrió derrotas legislativas, como fueron
los intentos de implementar reformas laborales (Alfonsín y Menem) o las
retenciones agrícolas (Kirchner).
Si
bien existe un número importante de decretos del poder ejecutivo que regularon
reformas económicas, la legislación más importante de la democracia ha sido
sancionada mediante leyes del Congreso.
Tanto
la política impositiva como la política social y el gasto público están
regulados por una densa red de leyes del Congreso. Estas leyes en muchos casos
han sido regresivas (como la expansión del IVA) y en otras progresivas (como la
asignación universal por hijo). A su vez, en los últimos 30 años las leyes del
Congreso han modificado radicalmente derechos sociales y políticos de los
argentinos mediante leyes tales como la ley de divorcio o el matrimonio igualitario.
A modo de conclusión.
(…)
en 30 años de democracia el Congreso argentino no ha experimentado parálisis
legislativa ni ha sido un acrítico promotor de las políticas económicas del
ejecutivo de turno. En contraste con Brasil y Chile, el peso del poder
legislativo en la sanción de legislación no ha ido aumentando. En contraste con
Estados Unidos, la polarización política no ha redundado en parálisis
legislativa. En contraste con los sistemas parlamentarios europeos, la
oposición en Argentina aprueba un número considerable de sus propuestas legislativas.
En
un artículo reciente, Alemán (2006) muestra también que el poder de agenda del
presidente argentino está por debajo de la media de América Latina. Por su
parte, Saiegh (2011) muestra que la tasa de éxito legislativo del presidente
argentino se encuentra por debajo de la media internacional.
Y, señores pasajeros, además de lo ofrecido y todo por el mismo precio: ¿qué pasa con los partidos de la oposición? Veamos:
La disciplina partidaria.
Otro tema de debate recurrente es la cuestión de la “disciplina” partidaria en el Parlamento. En su blog, el politólogo Andy Tow analizó cómo votaron los senadores y diputados respecto del bloque al que pertenecen durante la última década. “El legislador argentino promedio se posiciona igual que la mayoría del bloque que integra en alrededor de las tres cuartas partes de las votaciones”, concluye Tow y detalla que hay una pequeña diferencia entre diputados (76,9 por ciento) y senadores (74,3). Como dato saliente, se comprueba que no hay grandes diferencias entre los distintos partidos políticos. El socialismo tiene el 81 por ciento de sus posiciones individuales en sintonía con la mayoría, seguido por el kirchnerismo con 79 por ciento, la Coalición Cívica con 77, el PRO con 72 y la UCR con 69. Existe, sí, una gran variación hacia adentro de cada bloque, con legisladores con un 100 por ciento de disciplina, como Aníbal Fernández, y otros con el 27, como el sindicalista Facundo Moyano.
Nota completa
Entonces este humilde Basurero se atreve a concluir que, de acuerdo a lo afirmado por el profesor de la Universidad de Berkeley, Steven Fish, citado más arriba, (Legislaturas más fuertes, democracias más fuertes"), podemos refutar este difundido mito argentino y afirmar que el actual el juego entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo aseguran una democracia más fuerte.
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